AITARANUI, association polynésienne

Vers de nouveaux rapports connaissance / politique?

Par Claude Roger (mars 2000)

D’abord issue de la montée des préoccupations environnementales du début des années 1980 et fortement relayée par les médias, l’angoisse du public et des consommateurs, principalement en matière de sécurité sanitaire des produits alimentaires, s’est alimentée des progrès de la connaissance comme des incertitudes scientifiques. Mais le concept de risque diffère selon les pays et les instances internationales : il peut n’être que sanitaire mais aussi social, économique ou culturel ; il peut être scientifiquement démontré et donc à gérer, ou simplement suggéré par un faisceau de présomptions et donc à prévenir. Une " culture de la précaution " s’est particulièrement développée en France ces dernières années, ce qui n’est pas le cas chez tous ses partenaires commerciaux ni reconnu par les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Toutefois et au nom d’un " principe de précaution " de plus en plus fréquemment invoqué, le traitement des questions globales qui se posent aux communautés nationales (biotechnologies, sécurité sanitaire, etc.) et internationales (réchauffement climatique, biodiversité, etc.) comme les nouvelles relations entre science, progrès technique et société, intègrent souvent dans les processus de décision publique, des expertises de plusieurs disciplines et des contributions des différents acteurs sociaux et économiques. L’interface de la connaissance et de la prise de décision politique s’en trouve donc modifiée.

1. RISQUE ET PRINCIPE DE RESPONSABILITE

1.1 Le risque : une construction sociale

Par delà le risque aléatoire (tremblement de terre) ou le risque intentionnel (attentat), la notion de risque renvoie aux catastrophes ou aux dangers dont les hommes entendent se prémunir ou porter remède. Mais si pendant longtemps la nature a été infiniment plus puissante que l’homme, le pouvoir de faire et défaire de ce dernier lui donne une part de responsabilité dans ses maux : sociaux par leurs effets, les cataclysmes ne sont pas entièrement naturels par leur cause et l’homme serait un des principaux auteurs des maux qui l’affectent. La définition classique de la responsabilité est celle d’une imputation qui établit ex post une relation de causalité entre un acte (attribué à un auteur) et ses conséquences. Elle s’étend à une responsabilité par anticipation relativement à un être ou un objet dont on doit prendre soin longtemps (nature, survie humaine). Le concept de risque est donc difficile à définir car c’est aussi une construction sociale où s’intriquent étroitement le naturel, le technique, le politique et le social, et où une rationalité scientifique s’inscrit dans l’espace politique. Les médias y jouent un rôle fondamental : le grand public ne se serait pas particulièrement intéressé à l’épidémiologie de l’Encéphalite spongiforme bovine (ESB ou " maladie de la vache folle ") avant que les médias fassent leurs titres sur les suspicions en matière de sécurité sanitaire de la viande bovine.

1.2 Différentes conceptions de l’analyse de risque

Tout serait simple s’il appartenait au savant d’évaluer le risque et au politique de prendre la décision qui permet d’y faire face. Mais le savant ne possède pas tout le savoir scientifique des effets futurs des actions actuelles, tant ceux des technologies incriminées que ceux des éventuelles propositions de solution. Une première approche considère que, lorsque le risque potentiel paraît grave et puisque le mal est plus visible que le bien, il faut retenir le scénario du pire et donc s’abstenir de toute action risquant de le provoquer. Le politique va alors s’interdire d’agir pour ne pas se fonder sur la seule peur mais ce principe politique n’est pas très efficace : soit il interdit le développement de toute activité humaine, soit il continue comme auparavant bien qu’il ait été averti d’un risque potentiel encouru. Dans une seconde conception, la plupart des scientifiques réduisent l’approche du risque à une évaluation de sa probabilité, et éventuellement de sa gravité. Cette approche ne résout pas toutes les difficultés comme l’exemple du tabac le montre : malgré les informations alarmantes connues pour leur santé, les fumeurs perdent la conscience concrète de s’exposer à un danger potentiel, le risque choisi n’étant pas perçu de la même façon que le risque provoqué par d’autres. Toutefois elle est largement utilisée dans divers domaines (dont la santé humaine). La pratique courante, en particulier dans les instances internationales, consiste dans une première phase à identifier sur la base d’études scientifiques incontestables, les dangers, leurs formes, leurs seuils et probabilités d’apparition. La seconde phase, celle de la gestion du risque, établit les modalités selon lesquelles le risque peut être ramené à un niveau acceptable - y compris, en tenant compte de considérations économiques éventuellement. Mais le degré de risque acceptable varie selon les pays. Ainsi en matière de sécurité sanitaire des aliments et par rapport aux Etats-Unis, la France et l’Europe accordent une place moindre à ces procédures pour privilégier une plus grande maîtrise technique du risque. Dans la culture nord-américaine, les entrepreneurs prennent des risques dont ils seront éventuellement tenus responsables ; en Europe, au nom d’un " principe de précaution " plus fréquemment invoqué, le politique s’arroge un rôle de prévention des dégâts potentiels, même au prix d’une limitation de la liberté des entrepreneurs.

2. LE PRINCIPE DE PRECAUTION

2.1 Définition

Le principe de précaution (ou de prudence) est une règle de décision politique en l’absence de certitudes scientifiquement établies sur les phénomènes sous-tendant un risque et ses conséquences. Selon ce principe, des actions de prévention sont légitimes lorsqu’il parait justifié de limiter, encadrer ou empêcher certaines actions potentiellement dangereuses, sans attendre que leur danger éventuel soit scientifiquement établi de façon certaine. Deux versions du principe coexistent selon que son application est impérative ou selon que la précaution n’est qu’un critère partiel de décision, complété par d’autres éléments Selon la première acception, défendue par des groupes de pression tels que Greenpeace, la règle est l’abstention en fonction de trois critères : la référence au dommage zéro, la nécessité d’éviter le scénario du pire et l’inversion de la charge de la preuve. Cette règle est, en pratique, inapplicable car d’une part, elle empêche toute action et bloque les discussions puisqu’il n’y aura jamais ni certitude absolue ni dommage zéro et d’autre part, en situation d’incertitudes scientifiques, il y a controverse et donc plusieurs scénarios du pire difficiles à hiérarchiser. Selon la version faible du principe de précaution, l’absence de certitudes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque. D’autres critères de décision interviennent alors dans une procédure de justification de la décision à prendre : la délibération, le débat public, une comparaison des coûts et avantages attendus des mesures de protection envisagées, etc. Ici, ce que l’on tente d’éviter ce sont les conséquences d’une application totale du principe sur le déroulement des activités sociales pour laisser se développer l’innovation technologique à son rythme mais sous contraintes. Le principe de précaution soulève la question de l’incertitude et du risque dans une société, sans pour autant fournir de solution. Il s’applique dans l’espace politique en fonction des connaissances scientifiques du moment et peut donc être étroitement soumis à ses contraintes. Son application peut même marquer la fin de l’obligation d’assumer le risque collectivement au profit de l’inaction politique pour ne pas déranger ou au profit de la recherche d’une imputation de la faute et de " l’ouverture de parapluie " pour s’en protéger.

2.2 La mise en application du principe de précaution

Le principe de précaution n’est pas à proprement parler un principe juridique car il peut difficilement fournir des prescriptions et des interdits sanctionnés par une loi. Très à la mode depuis ces dernières années, il était en fait mis en œuvre depuis longtemps par exemple en toxicologie, où par prudence, les seuils de tolérance sont fixés à des niveaux bien plus faibles que les doses de toxicité. Cependant, il est devenu un principe pour fonder une politique qui guide l’action ex ante. A ce titre, il peut être relayé sur le plan réglementaire et il est reconnu par plusieurs textes de droit international, européen et français. Depuis la Convention de Vienne de 1985 pour la protection de la couche d’ozone et le rapport Brundtland sur le développement durable de 1987, le principe de précaution fonde le droit international de l’environnement. Un nouveau pas vient récemment d’être franchi par les 128 pays signataires de la Convention Biosécurité du Traité de Montréal le 29/01/2000 : ce protocole est appelé à faire jurisprudence en matière de précaution, de circulation et d’importation, d’étiquetage et d’information préalable à propos des organismes et produits ayant subi des modifications génétiques. En particulier, les pays importateurs auront désormais le droit de refuser l’importation de ces produits sur leur territoire au titre d’un principe de précaution défini au sens large (risque sanitaire, économique, social et culturel) alors que les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) ne le reconnaissent pas. Un des enjeux du " Millenium round " à l’OMC sera clairement de savoir ce qui pourra être pris en compte dans l’analyse de risque. En effet, les normes nationales, les règlements sanitaires ou ceux relatifs à l’environnement sont souvent utilisés comme des barrières non tarifaires aux importations des produits agro-alimentaires. Or les accords commerciaux internationaux actuels et l’Organe de Règlement des Différents (ORD) au cœur de l’OMC, s’appuient sur des normes internationales qui reposent sur la détermination d’un niveau acceptable de risque, basé sur les seuls effets prouvés sur la santé humaine. Un Etat désireux de réglementations nationales plus sévères que les normes internationales ou désireux de faire reconnaître ses divergences de perception et d’approche du risque doit donc le justifier par les " preuves scientifiques disponibles " sans introduire le principe de précaution ou d’autres considérations économiques, sociales, ou culturelles. En matière de précaution, les Etats Unis se fondent soit sur la détermination d’un niveau de risque acceptable par des seuils de tolérance scientifiquement établis, soit sur l’impossibilité de démontrer scientifiquement l’existence d’un risque en fonction de ce qui est techniquement et économiquement possible de faire à un moment donné. En Europe où, comme on l’a vu, la " culture du risque " est différente, le principe de précaution a été appliqué pour la première fois en 1990, non sur un produit mais à des modalités techniques de production, dans le cadre d’une directive interdisant la dissémination d’OGM sans autorisation préalable. Par contre et dans le souci de parvenir à un consensus entre les divers Etats membres, l’UE met souvent en place des règlements et des contrôles en de ça de ce que voudrait le principe de précaution, comme le montre depuis 1996 la difficulté d’établir des normes communes sur les abats de bovins potentiellement à risque. En France, à la suite des " affaires " successives de l’amiante, de la " vache folle " et du " sang contaminé ", le principe de précaution tend à s’imposer comme une nouvelle référence collective. Même s’il n’est pas au sens strict une composante de la réglementation, il occupe une place plus grande que chez nos partenaires depuis son introduction dans le droit positif français en 1995 dans le cadre de la loi par la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l’environnement. L’attrait du public pour ce concept a débouché sur une " conférence citoyenne " qui a fourni les arguments à des associations pour obtenir du Conseil d’Etat fin 1998, le maintien provisoire de l’interdiction de commercialiser un maïs transgénique. Les conférences citoyennes ou de consensus ont été lancées au Danemark il y a une dizaine d’années en s’inspirant d’une procédure créée aux Etats-Unis quelques années auparavant. Elles sont destinées à préparer les débats parlementaires sur les choix technologiques en plaçant les citoyens au centre d’un processus d’évaluation publique et contradictoire. Le dialogue entre un panel de citoyens et de scientifiques au cours de conférences publiques s’étend sur plusieurs jours. C’est une procédure qui vise à faciliter l’expression des questions et des craintes de la société face à des experts, et en même temps qui vise à provoquer une confrontation entre les savoirs des experts et les valeurs sociales. Sa pratique tend à se généraliser en Europe et la France l’a donc inaugurée en juin 1998 à propos des organismes génétiquement modifiés (OGM). Un des facteurs de l’évolution des modes de décisions publiques, outre les conséquences des interdépendances internationales et la complexité croissante des problèmes politiques et sociaux à résoudre, est l’importance prise par l’expertise scientifique : les décideurs publics cherchent à fonder - à légitimer - leurs décisions sur les connaissances et les avis des scientifiques et de leurs communautés. Un vaste champ d’expertise pour l’élaboration et la discussion des normes nationales et internationales dans le domaine agro-alimentaire est ainsi ouvert puisqu’il n’y a consensus ni sur ce qu’est un risque justifiable, ni sur les seuils de risques acceptables, ni sur les méthodologies de leur détermination.

3. VERS UNE NOUVELLE INTERFACE CONNAISSANCE/PRISE DE DECISION ?

En France, les sciences exactes et humaines - en particulier l’économie - sont de plus en plus souvent appelées à fournir des éléments de la décision publique dans de nombreux domaines : à l’évidence pour la gestion des " crises " sanitaires ou environnementales des années récentes, mais aussi dans des situations de choix stratégiques sur les innovations technologiques (choix des filières d’énergie, choix en matière de biotechnologies, etc.). Certes un consensus règne sur le fait que l’intervention de l’expertise doit être séparée formellement de la prise de décision. En pratique les frontières entre l’avis des experts et le choix public sont moins nettes et il est parfois difficile de savoir qui prend réellement la décision et qui en assume la responsabilité.

3.1 Une nouvelle responsabilité sociale des scientifiques ?

Le SIDA et les premières craintes liées au sang contaminé ont révélé deux attitudes face à un risque potentiel. La première, celle des " rationnels théoriciens optimistes " pour reprendre la terminologie de C. et R. Larrère (voir Source), correspond à ceux qui proposent d’attendre des résultats sûrs pour prendre des décisions, qui préfèrent faire confiance en la capacité de la science à résoudre les problèmes, et qui écartent les hypothèses les plus pessimistes. La seconde, représentée par les " pessimistes intuitifs empiriques " correspond à ceux qui retiennent les signaux d’un danger potentiel même non prouvés, qui envisagent les conséquences désastreuses possibles et qui incitent à prendre des mesures modestes de précaution. Cette approche est en fait moins frileuse et plus dérangeante que la première et appelle à l’information, à la connaissance et au changement. Le principe de précaution n’est pas aussi " conservateur " qu’il y paraît pour deux types de raisons. D’une part, la précaution n’implique pas l’interdiction. Elle introduit une dynamique qui permet de " sortir de l’impasse " par une incitation à développer les connaissances. Il y a, du point de vue éthique, une obligation de savoir qui passe par la reconnaissance de notre ignorance. La question n’est pas d’empêcher de faire, mais de contraindre à savoir ce qu’on ne cherche pas à savoir habituellement. Comme l’a bien montré la " crise de la vache folle " et la relance des recherches sur les maladies à prions, le politique impose par ce biais aux organismes de recherche ou aux entreprises une obligation de faire des recherches pour ne pas rester dans la routine du développement spontané des connaissances ou du marché. D’autre part, l’inversion de la charge de la preuve oblige la recherche à renforcer ses activités dans le domaine des " sciences qui réparent ". Par exemple dans notre domaine, l’INRA doit mener de front les recherches pour poursuivre l’amélioration de la production et la transformation des produits agricoles et simultanément, progresser dans l’élaboration de diagnostics sur la santé humaine, l’avenir des sols, de l’eau, de la biodiversité et des paysages ruraux. Le principe de précaution concourt donc à la prise de conscience de la dimension éthique du travail du chercheur et de sa responsabilité sociale. Celui-ci est ainsi invité à mesurer les effets sociaux de son travail, à s’interroger sur la dimension politique de ce travail et sur la manière dont ses activités scientifiques s’inscrivent dans un contexte social, politique et environnemental. Il s’agit pour lui, d’anticiper autant que faire se peut, les conséquences que peuvent avoir les recherches qu’il entreprend.

3.2 Un nouveau rôle pour les " experts " ?

Le principe de précaution pose une autre question dérangeante, celle du rôle joué par les scientifiques dans les processus de décision politique. Avec l’attrait du public et des décideurs pour ce principe, la puissance publique sommée d’édicter des normes, de résoudre les crises et de pallier les risques de tous ordres devient progressivement l’interlocuteur principal et le premier " client " des scientifiques. On se trouve là à l’interface de la connaissance et de la prise de décision. Le rôle de l’expert est de fournir de la connaissance, formulée en réponse à la demande de ceux qui prennent des décisions, en sachant pertinemment que cette réponse est destinée à être intégrée au processus de décision. Or le plus souvent, le chercheur ne dispose pas de réponse toute prête qui puisse être considérée comme l’expression directe de son savoir. L’expertise scientifique ne peut alors que transgresser inéluctablement les limites du savoir scientifique sur lequel elle se fonde. Ce savoir n’a plus tout à fait le statut de la connaissance scientifique stricto sensu car il s’agit aussi de l’expression d’une pensée et d’une opinion en vue de fournir la réponse à une demande sociale. Un danger existe : ou les scientifiques instrumentalisent la politique, ou les politiques instrumentalisent les scientifiques. La tentation d’assujettir les connaissances aux enjeux sociaux, politiques et économiques et de ne considérer que ceux-ci, donc de négliger le risque, peut exister en particulier quand il s’agit d’établir des normes en faveur de la santé humaines. Mais comme semble le montrer le maintien de l’embargo sur la viande bovine britannique par la France, les intérêts politiques et économiques peuvent s’effacer devant l’inquiétude des politiques depuis le " syndrome du sang contaminé " : la tentation du politique " d’ouvrir le parapluie " derrière des avis de Comités scientifiques et autres agences de sécurité est également présente. L’application du principe de précaution modifie le statut de l’innovation et la culture du risque : ce n’est plus le risque constaté qui doit être réparé ou évité mais un risque potentiel qui doit être prévenu. La recherche est de plus en plus appelée à mener de front la promotion de l’innovation, la maîtrise du développement technologique et les problèmes d’environnement posés par ce développement. La tentation de l’autoritarisme de la science et de l’interdiction de tout débat démocratique en son nom est grande si seuls sont concernés le savant - à lui de connaître le danger - et le politique - à lui de faire face à ce danger. De plus, considérer les craintes et les réactions des consommateurs qui ne se satisfont pas toujours des assurances des scientifiques, comme irrationnelles ou émotionnelles ne fait que renforcer la prééminence de la " science élite " et du " despote éclairé ". Or les angoisses du public relayées par les médias, créent un nouvel espace de débats où responsables politiques, experts et journalistes doivent de plus en plus souvent rendre compte à des acteurs de plus en plus diversifiés (industriels, associations de consommateurs et de défense, instances juridiques et judiciaires, etc.). Porter la controverse scientifique sur la place publique devient donc de plus en plus indispensable pour promouvoir l’information nécessaire à l’appréciation et l’anticipation du risque et à dégager des solutions positives. Ceci peut se heurter à trois écueils : le règlements de compte entre scientifiques, le détournement de ces controverses au profits de prises de positions idéologiques et les difficultés de la formulation des questions débattues comme de la compréhension des réponses. Mais en définitive, loin d’entraver les progrès de la connaissance, ces évolution ouvrent un large et nouveau champ à la recherche scientifique et à ses rapports avec le politique et le citoyen.

Sources :

C. et R. Larrère, " Du bon usage de la Nature ", chapitre VI " Responsabilité : une nouvelle prudence " - Alto/Aubier, Paris 1997. Ph. Roqueplo, " Entre savoir et décision, l’expertise scientifique " - INRA éditions, collection Sciences en question, Paris, 1997.

Pour en savoir plus :

O. Godard, " L’ambivalence de la précaution et la transformation des rapports entre science et décision " - in " Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines " - INRA éditions/Maison des sciences de l’homme, 1997.

© INRA 1999-2003

Par Association Aitaranui, mardi 1 avril 2003 à 17h44 :: Repères

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Extraits du « Classeur de référence » du Ministère de l’Environnement et de la Ville
(gouvernement de la Polynésie française) Direction de l’Environnement – avril 2003

02 - L’EAU

1. Les eaux pluviales peuvent constituer une cause de pollution importante des cours d’eau et du lagon, notamment terrigène.

2. Le littoral : - apports terrigènes provoqués par les aménagements des vallées et des versants montagneux. Les zones littorales concentrent de très nombreuses activités, un très fort taux d’occupation et réceptionnent les effluents, souvent pollués, des rivières. Elles constituent donc des zones très sensibles.

03 - LA PROTECTION DE LA NATURE

1. Le patrimoine naturel terrestre : La nature est un héritage d’une richesse incontestable, au même titre que le patrimoine culturel. Ce patrimoine naturel de la Polynésie française est fragile et disparaît inexorablement avec la déforestation, l’urbanisation …

2. Le patrimoine naturel lagonaire : Le milieu lagonaire est un milieu riche mais fragile. Les dégradations sont principalement dues aux activités humaines, telles que …, les apports terrigènes … - les sédiments terrigènes qui recouvrent et étouffent les coraux sont dus à l’érosion de terres mises à nues par terrassement, extraction dans les rivières, … - les extractions dans le lagon pour fournir des matériaux de construction (routes), …

3. Les menaces : la destruction et la fragmentation des habitats (dues à l’urbanisation), l’invasion par des espèces introduites et l’altération des habitats due aux diverses pollutions menacent de disparition le patrimoine naturel commun.

05 - L’AIR ET LE BRUIT

1. La qualité de l’air est aussi un élément du paysage. L’air constitue le premier des éléments nécessaires à la vie mais il peut aussi avoir des effets nocifs lorsque sa qualité est médiocre. Pollué, il constitue un danger pour la santé, mais aussi pour l’environnement. Aussi, la qualité de l’air est-elle l’affaire de tous au quotidien.

2. Les causes de pollutions liées à l’activité humaine : augmentation importante des gaz dus aux automobiles … La concentration de ces gaz est d’autant plus dangereuse qu’elle se situe dans des zones encaissées empêchant l’air de circuler librement et donc de se renouveler.

3. Les principaux polluants : Les polluants de l’atmosphère sont nombreux et présentent des dangers importants pour l’homme et l’environnement. L’augmentation de la circulation automobile a développé une pollution des agglomérations urbaines avec la formation d’oxydes d’azote et d’ozone.

• Les oxydes d’azote : proviennent surtout … des véhicules. Le monoxyde et le dioxyde d’azote sont particulièrement surveillés et liés à l’augmentation forte du parc automobile : provoquent des irritations des voies respiratoires.

• Le dioxyde de soufre provient de la combustion de combustibles fossiles contenant du soufre (fioul lourd, gas-oil …) : contamination des rivières, nappes phréatiques, végétaux, faune, flore …

• Les particules en suspensions : d’origine humaine (véhicules diesel principalement …) Les plus grosses sont retenues par les voies aériennes supérieures, alors que les plus fines peuvent pénétrer profondément dans les voies respiratoires inférieures, contribuant à une irritation bronchique.

• Les composés organiques volatils : Il s’agit d’hydrocarbures évaporés, …. Ils peuvent avoir des effets très divers selon les polluants, allant de la simple gêne olfactive aux effets cancérogènes (benzène).

• L’ozone troposphérique : transformation chimique de certains polluants (oxydes d’azote et composés organovolatils (problèmes de santé chez l’homme : irritations des muqueuses, respiration, vue …)

• Le gaz carbonique

• Le plomb : utilisé dans le carburant automobile. L’utilisation de l’essence sans plomb permet de faire chuter la concentration de plomb dans l’air.
  

4. Le bruit : Le bruit constitue l’une des nuisances majeures des environnements urbains. Les sources de bruits sont multiples, les principales étant liées aux transports (circulation routière …). Le bruit a une grande influence sur la santé et peut être à l’origine de troubles importants. On le mesure en décibels dB. Il peut être ponctuel et très intensif, ou permanent (bruit d’une usine, alentours d’une route …). A partir de 95 dB, rue au trafic intense, le bruit est facteur de troubles importants. A 100 dB le son est pénible à entendre : marteau piqueur. Des arrêtés municipaux peuvent fixer des niveaux sonores maximums en fonction du lieu, de l’heure et de l’activité.

06 - RISQUES NATURELS

Les glissements de terrain

Les principaux risques dus aux mouvements de terrains sont liés aux glissements de terrain et aux éboulements. Ces phénomènes naturels peuvent être accentués par des activités humaines. L’impact des activités humaines :

- modification de la morphologie et des équilibres naturels par les terrassements, décaissement à pied de talus, surcharge en tête de versant

- modification des écoulements, des modes de circulation de l’eau par exemple construction de routes côtières surélevées par rapport au niveau du lagon … Les risques naturels sont notoirement aggravés par la présence de l’homme et les modifications qu’il apporte aux cours d’eau et à leurs bassins versants. Les dangers potentiels doivent être pris en compte.

Code des communes : « la protection des personnes et des biens est sous la responsabilité de l’autorité municipale… »

07 – LES OUTILS DE GESTION

Les évaluations d’impact sur l’environnement

Une étude d’impact sur l’environnement est composée :

- d’une analyse de l’état initial du site et de l’environnement ;

- d’une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l’installation vis à vis de l’environnement ;

- de propositions des mesures destinées à supprimer, limiter ou compenser les inconvénients de l’installation ainsi que les dépenses correspondantes ;

- d’un résumé non technique afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations produites.

Par Association Aitaranui, mardi 1 avril 2003 à 16h28 :: Repères

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Un administré peut-il attaquer devant le tribunal administratif le déroulement d'une enquête d'utilité publique ?

Toute personne y ayant intérêt peut introduire un recours en annulation d'une déclaration d'utilité publique considérée comme illégale. Le juge compétent est le Conseil d'Etat si l'utilité publique a été déclarée par décret, le tribunal administratif pour les déclarations résultant d'arrêtés.

Ce recours doit être présenté devant le juge dans les deux mois de la publication de l'acte.

La légalité de la DUP peut être contestée sur les terrains de l'incompétence et du vice de forme et de procédure. Les irrégularités entachant la réalisation de l'enquête publique, l'ensemble des mesures préparatoires et les diverses consultations peuvent être soulevées à ce stade.

Peuvent être notamment invoqués à l'appui du recours les vices de forme et de procédure qui ont pu entacher les actes de la procédure préalable. Ainsi, le fait qu'était directement intéressé à l'opération le conseiller sur le rapport duquel a été prise la délibération du conseil municipal sollicitant l'ouverture d'une enquête publique entraîne à la fois la nullité de cette délibération et l'illégalité de la DUP.

En ce qui concerne les illégalités internes, le détournement de pouvoir mais, surtout, la violation de la loi pour défaut d'utilité publique constituent les principaux moyens pouvant être mis en oeuvre. L'utilité publique fait l'objet d'un contrôle renforcé. En revanche, le juge refuse de se prononcer sur l'opportunité du tracé retenu par l'expropriant pour réaliser une opération qui est elle-même d'utilité publique.

On notera enfin que certaines opérations sont considérées par le juge comme de simples mesures préparatoires insusceptibles de faire l'objet, en elles-mêmes, d'un recours pour excès de pouvoir. C'est le cas, par exemple, des délibérations des collectivités locales décidant de recourir à l'expropriation. En revanche, comme il a été indiqué ci-dessus, l'irrégularité de ces délibérations peut être invoquée à l'appui du recours contre la DUP.

On peut encore citer comme exemple des mesures préparatoires insusceptibles de recours les arrêtés préfectoraux prescrivant les enquêtes publiques.

Source : Carrefour local

Par Association Aitaranui, mardi 1 avril 2003 à 15h25 :: Repères

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Chargé de faire œuvre de justice, le juge de l’expropriation fait intervenir bien d’autres éléments dans la détermination de l’indemnité qu’il alloue à l’exproprié, que la seule valeur de marché de l’immeuble, si tant est que cette valeur puisse être fixée objectivement. La recherche du préjudice devient alors aussi importante que la recherche de la valeur, et à l’indemnisation du propriétaire s’ajoute de plus en plus souvent celle de l’occupant. Par Francis Catalano, juge de l’expropriation pour les Alpes-Maritimes

Curieuse institution que le juge de l’expropriation : comme tous les magistrats, il rencontre les particuliers, mais il est le seul à le faire en se transportant obligatoirement chez eux. Certes, le rôle d’impresario judiciaire, à le supposer opportun, ne lui est pas dévolu par la loi, mais cette particularité de l’obligation 1 du transport sur les lieux en fait une vitrine de la justice. Il est amené à prononcer un transfert de propriété au profit de la collectivité sans pouvoir vraiment vérifier si celui qu’il prive du bien est le propriétaire incontestable 2. Il peut constater un accord entre les parties 3, comme tout juge de droit commun peut le faire 4. Mais à la différence des autres, il ne peut rechercher la validité de ces accords, et si celle-ci est contestée, les parties sont renvoyées " devant qui de droit " 5. Juge d’exception à compétence strictement délimitée, il n’a même pas la compétence pour dire qui serait compétent à sa place 6 alors que c’est une obligation pour tout autre juge judiciaire 7. Quel est donc le rôle du juge de l’expropriation ? On ne détaillera pas sa compétence d’attribution, qui pour être vaste, se réduit au quotidien à l’expropriation, la préemption et au délaissement sur emplacement réservé. On n’évoquera pas non plus le transfert de propriété, qui cause peu de difficultés avec les expropriants. La définition du juge de l’expropriation, synthétique, donc forcément inexacte, pourrait être la suivante : juge spécialisé dans la fixation des prix du foncier et des indemnités de dépossession ou de dévalorisation d’un bien immobilier lors d’une opération d’aménagement. En un mot, le juge intervient, sans apprécier la validité ou la régularité des actes administratifs, pour répondre à la question principale : quelle est la valeur vénale du bien exproprié ? Cette valeur, sauf exception légale, est fixée selon une méthode dont le choix relève du pouvoir souverain des juridictions de premier et deuxième degrés. Les rares cas de méthode imposée sont justement dérogatoires du droit commun (résorption de l’habitat insalubre, loi Vivien, plafond légal de densité ou coefficient d’occupation des sols excédentaires…). Répondre à cette question principale c’est dire quel prix le propriétaire aurait pu obtenir de son bien en cas de cession intervenant dans des conditions normales, abstraction faite de toute considération spéculative ou personnelle. On se souvient, dans La curée de Zola, du petit jeu consistant à acheter, plus-value en vue, des terrains devant être expropriés, ou de César Biroteau, le parfumeur imaginé par Balzac, qui achète des terrains donnés à bail en sachant que les contrats vont expirer. Ou encore de César (encore un) Soubeyran, le papet de L’eau des collines de Pagnol, qui dit à Ugolin : " Si tu vas demander, tu fais voir que tu as envie, et alors on te dit des prix trois fois trop cher. Et puis Florette, si elle sait que c’est pour nous, elle ne vendra pas. " Chacun sait bien que du fonctionnaire muté au couple en cours de divorce, en passant par le propriétaire qui a absolument besoin d’une parcelle contiguë pour rendre la sienne constructible, la rencontre de l’offre et de la demande est parfois sujette à contrainte.

Un bien n’a pas de valeur absolue

Mais cette notion de valeur vénale est en outre beaucoup plus complexe, car dans la réalité, il n’existe pas de valeur absolue, intrinsèque ou raisonnable d’un bien, et l’évaluation immobilière n’est pas une science exacte. Un même immeuble sera estimé au plus fort par son propriétaire s’il est exproprié, au plus bas s’il est reçu en donation ou inclus dans une déclaration d’ISF, ou selon les modalités prévues au contrat d’assurance s’il est sinistré, ou selon un barème légal s’il est imposé au titre de la plus-value sur cession immobilière. Ce n’est pas choquant car la finalité, la date de valeur et le fondement sont différents pour chaque régime. Parfois même, des biens quasi invendables sur le marché, tels des talus en bordure de route, ne reçoivent une valeur que parce qu’ils sont expropriés. Et comment ne pas faire un parallèle avec la Commission de conciliation des impôts 8, où les contribuables redressés sur la valeur vénale s’obstinent à démontrer que leur bien vaut moins que la valeur opposée par l’administration fiscale ? Par ailleurs, les données économiques évoluent. Autrefois, la pénurie de locaux à louer a conduit le législateur à faire bénéficier les locataires commerciaux d’une situation juridiquement protégée, d’où la constatation sur le marché d’une décote de la valeur des locaux occupés, répercutée dans les indemnités d’expropriation. Les expropriants y trouvaient leur avantage car l’abattement ainsi opéré sur l’indemnité due au propriétaire compensait pour eux, dans une certaine mesure, la charge d’indemniser l’occupant. Depuis au moins vingt ans, les locaux à usage de bureaux ou de commerce ont été construits en nombre excessif, de nouveaux modes de location commerciale moins contraignants pour les propriétaires apparaissent, les liquidations se sont multipliées, certaines catégories de locataires sont devenues plus mobiles, et la principale difficulté pour le propriétaire est souvent de retrouver un locataire solvable. Il en résulte que les locaux vides sont parfois fortement dépréciés, que souvent les immeubles à usage de bureaux n’ont de valeur qu’occupés et qu’il n’y a peut-être plus lieu, alors, d’appliquer un abattement pour occupation aux locaux pris à bail : l’expropriant sera probablement de plus en plus souvent amené à dédommager l’occupant tout en supportant la pleine indemnisation du propriétaire. Et il faudrait aussi évoquer le mouvement actuel de doctrine, encore naissant mais déjà bien connu, visant à reconsidérer les méthodes d’évaluation des tréfonds, notamment en centre ville où leurs possibilités de valorisation ont évolué notamment avec la pénurie de parcs de stationnement.

Indemnités accessoires

En plus de la question principale, la valeur vénale, il existe des questions complémentaires, comme l’indemnisation du préjudice au moyen d’indemnités accessoires, quand elles sont permises. Assurément, ces indemnités accessoires, inconnues du moins sous cette forme lors de ventes sur le marché libre, contribuent à augmenter les prix judiciaires, même si l’indemnité principale coïncide avec l’offre. La complexité, on pourrait même dire l’ambiguïté, de la fonction du juge de l’expropriation apparaît désormais ! Son rôle est mixte : il fixe une valeur et il répare un préjudice. Quant à la fonction réparatrice, dans la faible latitude permise par la loi, la mission de protection de la propriété privée dévolue aux juges judiciaires est prise très au sérieux par les juges de l’expropriation : l’exproprié est en position d’infériorité face à un expropriant professionnel, assisté par le service des Domaines et détenteur des prérogatives de puissance publique. De surcroît, l’exproprié ne veut pas vendre mais est dépossédé contre son gré, même si ce n’est souvent qu’une fiction légale (voir ci-dessous) avec la multiplication des déclarations d’intention d’aliéner et délaissements. Le juge doit donc à la fois faire abstraction de toute sensiblerie vis-à-vis de l’exproprié et limiter les effets de l’inégalité structurelle, qui n’est pas anormale en soi parce que fondée sur l’utilité publique. D’où parfois une grande frustration et une impression de travailler à vide lorsqu’il agit sur des préemptions ou des déclarations d’utilité publique (DUP) contestables, voire manifestement illégales. En effet, le juge de l’expropriation n’a pas le droit de l’affirmer et encore moins de sanctionner l’expropriant pour cela : il lui faut se résoudre à fixer un prix tout en sachant qu’une annulation par la juridiction administrative est très probable. Outre l’honnêteté intellectuelle, la prudence commande de ne pas sombrer dans le favoritisme car une motivation hasardeuse, notamment par empiétement sur la compétence administrative, peut en cas d’appel ou de contentieux administratif, engendrer désillusions et frais supplémentaires pour l’exproprié qu’on aura cru momentanément gratifier d’une réparation plus équitable. Les aménageurs redoutent donc le passage devant le juge de l’expropriation, tant en raison du retard pris par l’opération d’urbanisme, qu’à cause du surcoût que la fixation judiciaire du prix du sol est supposée générer sur le bilan financier. Le surcoût lié à l’expropriation doit être relativisé, car le coût des travaux est bien plus élevé que celui du foncier. Certes, cette généralité mérite d’être pondérée pour l’Île-de-France, le centre des grandes villes, voire la bande littorale urbanisée de la Méditerranée, où les prix sont déraisonnables, mais elle explique le plus souvent le tracé retenu pour l’ouvrage, même si les particuliers ou les groupes de pression ont toujours l’impression qu’en passant ailleurs, les dégâts et le coût seraient moindres. Une illustration récente en est la préférence accordée au train pendulaire plutôt qu’au TGV. Les aménageurs estiment d’ailleurs que la part du foncier dans le coût des grands travaux est de 10 % maximum 9. Certes, ils parlent de 30 % pour l’aménagement type ZAC 10, mais il ne faudrait pas inverser la cause et les effets : si la part du foncier atteint le tiers du coût, n’est-ce pas plus en raison d’un aménagement moins gourmand en ouvrages d’art qu’en raison de valeurs foncières plus importantes ? Il reste que les fixations judiciaires de prix entraînent une élévation du coût. à la vérité, il est de l’essence de l’activité juridictionnelle de constater que le plus souvent, chaque partie est partiellement fondée dans ses prétentions. Il ne s’agit pas là de la vieille tradition du jugement de Salomon 11, mais plutôt de la constatation qu’il n’y a pas de différence de nature entre des fixations judiciaires de valeur foncière, de pension alimentaire, de dommages intérêts, voire le prononcé d’une peine pénale. La seule différence est dans la mise en œuvre : parce que l’offre d’indemnité est fondée sur une estimation du service des Domaines, les expropriants ont parfois tendance, de bonne foi, à la considérer comme non critiquable.

La fixation du prix

Mais, quelle que soit la valeur professionnelle de l’inspecteur des Domaines, devenant " commissaire du gouvernement " devant la juridiction de l’expropriation, il est contraint de considérer comme marché représentatif les actes effectivement publiés. Dans un marché immobilier inflationniste, de tels termes sont forcément favorables à l’expropriant puisque établis à une époque où les prix sont plus bas, et inversement dans la période actuelle de crise immobilière. Le financier avisé disait autrefois " il faut acheter au son du canon et vendre au son du violon " ; il pourrait dire aujourd’hui " il faut être exproprié lors d’une récession et vendre lors de la pleine expansion ". D’où la multiplication actuelle du nombre des délaissements et des déclarations d’intention d’aliéner 12, signe que la dépossession est de plus en plus souhaitée car, contrairement au marché libre où les acheteurs privés sont rares et exigeants, la personne publique est solvable et liée par les éléments de comparaison anciens. La qualité de la fixation judiciaire du prix est directement liée à celle de l’évaluation domaniale, comme une bonne procédure pénale est liée à la qualité de l’enquête. Mais les expropriés seraient avisés de faire plus souvent réaliser leur propre étude du marché : outre les experts en évaluation, il existe dans presque tous les départements un marché immobilier des notaires (MIN), qui, sur saisine exclusive d’un notaire mais pour un coût très modique, fournit des termes de comparaison aussi complets et fiables que ceux du commissaire du gouvernement. Trois considérations sur cette notion de surcoût : d’abord, c’est le marché et non le juge qui fait les prix, ensuite, il faut chiffrer cette augmentation, enfin, l’expropriation est un droit de nature objective. Les années de très grosse activité, environ 400 jugements de fixation d’indemnités sont rendus par la juridiction de l’expropriation pour toutes les Alpes-Maritimes. Lorsqu’on sait que dans ce même département, environ 35 000 actes (les années fastes, 22 000 les années de crise) contenant mutation de propriété ou déclaration de valeur sont publiés aux diverses conservations des hypothèques, on voit que le marché se fait tout seul, et hors du prétoire. Il est néanmoins vrai qu’au cours d’une opération d’urbanisme circonscrite dans l’espace, les fixations judiciaires intervenues au début influent sur les dernières tranches. Parfois aussi, le marché est peu actif et aucune évolution notable n’a été constatée depuis un certain temps. Alors, la connaissance par le juge de l’évolution des prix dans sa circonscription doit lui permettre de procéder aux adaptations nécessaires. Cette connaissance est toutefois liée à une expérience suffisante du terrain. Pour cela, le principe de la visite des lieux doit être maintenu sans faille 13, et les nécessités du service doivent permettre de laisser assez longtemps dans leurs fonctions les magistrats et les agents du service des Domaines qui les assistent.

Combien de surcoût ?

Une étude de l’activité de la juridiction de l’expropriation des Alpes-Maritimes a été menée sur les années 1989 à 1993 14. L’exploitation des statistiques ainsi recueillies révèle une disparité des chiffres selon le régime juridique, vraisemblablement due pour une part au contexte souvent passionnel de l’expropriation. Cela expliquerait les montants ahurissants demandés, sans expliquer pourquoi l’indemnité elle-même paraît tenir compte de cet aspect passionnel : le juge, malgré lui, intégrerait-il cette donnée ? Cette disparité paraît aussi due pour une autre part aux indemnités accessoires, interdites en cas de préemption (c’est pourquoi l’écart offre/fixation est moins élevé dans ce régime juridique, voir encadré ci-contre). Analyser au-delà entraînerait trop loin. Le droit de l’expropriation est par essence objectif et réel (au sens propre de ces mots : relatif à un objet de droit et à une chose), et non subjectif et personnel (relatif à un sujet de droit et à une personne). Ainsi le préjudice moral n’est pas pris en compte 15, et toute contestation sur le titulaire du droit est, en principe, sans influence sur la valeur du bien 16. Mais la question est polymorphe : ainsi un exproprié qui, lors de l’enquête parcellaire, obtiendrait que l’emprise soit seulement partielle là où le projet prévoyait une emprise totale, serait-il recevable à solliciter l’indemnisation de la dépréciation du surplus non exproprié ? Le caractère objectif de la législation conduit à répondre par l’affirmative : le problème est de savoir si le surplus est déprécié ou non, il n’est pas de connaître la cause de la dépréciation. Et s’il fallait chercher l’éventuel intérêt financier de la collectivité à se contenter d’une emprise partielle, le débat serait sans fin. Le bien-fondé de la demande est autre chose, car à ce stade, la distinction classique entre la dépréciation causée par l’expropriation (ressortissant à la juridiction de l’expropriation) et celle causée par l’ouvrage ou le travail public (ressortissant à la juridiction administrative) reprend tout son intérêt. Il est vrai que dans la pratique, la ligne de partage est parfois malaisée à déterminer.

L’expropriant doit " payer "

Combien vaut le bien ? C’est la seule question (principale) à laquelle il faut répondre. Cette considération est probablement à la source de la plus grande incompréhension. Les expropriés allèguent parfois qu’ils auraient même donné leur bien, mais pour un autre projet, voire un autre élu ; alors dans leur esprit, l’expropriant doit " payer " dans tous les sens du terme. Les expropriants quant à eux, admettent difficilement par exemple une évaluation comme terrain à bâtir pour une parcelle cultivée. Et pourtant, les critères légaux sont ce qu’ils sont… Autre exemple : comment, dans une opération d’ensemble comme un élargissement de voie qui " mord " en bordure de plusieurs parcelles similaires, évaluer un bien pour lequel aucune demande en réponse n’a été formulée ? Doit-on accepter que pour ce bien seul, la valeur soit limitée à l’offre de l’expropriant, alors que les parcelles contiguës sont évaluées plus cher pour tenir compte par exemple d’éléments de comparaison fournis par les expropriés ? La lecture combinée des articles R. 13-35 al. 3 du Code de l’expropriation et 472 al. 2 du Nouveau code de procédure civile conduit à faire bénéficier cet exproprié non comparant (quelle que soit la cause de sa défaillance) du même prix que les autres. Là encore, il ne s’agit pas de favoriser systématiquement l’exproprié mais de respecter les droits de tous : d’ailleurs, avec la multiplication des initiatives des propriétaires 17, il arrive que l’expropriant, assurément négligent, n’ait fait ni offre ni mémoire en réponse. Faut-il pour cela entériner une demande aberrante de l’exproprié ? La réponse s’impose d’elle-même. Ainsi donc, le juge de l’expropriation est quotidiennement en relation avec les professionnels de l’aménagement et son intervention précède le premier coup de pioche. Cette relation permet pour le moins de constater qu’ils raisonnent chacun sur une échelle de temps propre : la fixation d’indemnité se gère sur l’instant, sans préoccupation du devenir de la zone, alors que la gestion du territoire est une prévision à long terme : on parle de cinquante ans pour les villes nouvelles 18… Cela devrait conduire d’une part à beaucoup de modération dans les critiques d’erreurs de prévision, d’autre part à admettre qu’aucun régime juridique ne peut raisonnablement faire coïncider ni ajuster ces deux échelles temporelles. Qu’il soit permis un trait d’humour en plaçant ces juges et ces aménageurs sous le patronage du prophète Isaïe, qui annonçait sans prévoir que sa Parole serait un jour détournée pour illustrer la notion d’aménagement du territoire : " Dans le désert frayez un chemin …. Dans la steppe aplanissez une route …. Toute vallée sera comblée, toute montagne et toute colline seront abaissées, Les lieux accidentés se changeront en plaines et les crêtes en trouées. " 19

Demandes des propriétaires :
expropriation : la demande des expropriés est de 3 à 7 fois plus importante que l’offre (l’évaluation des Domaines) (impossible de faire une moyenne en raison de cet écart). ·
délaissement : 2 fois plus élevée que l’offre. ·
préemption : 80 % plus élevée que l’offre.
Fixation de l’indemnité :(indemnités accessoires comprises sauf pour la préemption) :·
expropriation : 54 % plus élevée que l’offre. ·
délaissement : 35 % plus élevée que l’offre. ·
préemption : de 25 % plus élevée que l’offre.

1. Article R. 13-26 du Code de l’expropriation. Un texte était en préparation il y a peu, et qui ne compte probablement pas au nombre des urgences de l’actuel gouvernement, visant à supprimer le caractère obligatoire du transport sur les lieux, sous certaines conditions.

2. Art. L. 11-8, L. 12-1, L. 13-8, Code expropriation.

3. Conformément aux articles L. 12-2 al. 2 et R. 13-31 al. 3 du Code de l’expropriation.

4. En vertu de l’article 384 al. 3 du Nouveau code de procédure civile.

5. Selon l’article L. 13-8 du Code de l’expropriation. Sur le régime et le risque de ces dispositions, voir observations Catalano sous Aix-en-Provence 7 décembre 1993 D 96 somm. p. 300.

6. Article L. 13-8 in fine du Code de l’expropriation.

7. Article 96 al. 2 du Nouveau code de procédure civile.

8. Article 1655 du Code général des impôts.

9. Donnée recueillie lors de la session " Expropriation ", regroupant des juges de l’expropriation, la doctrine en la matière et des professionnels de l’aménagement, organisée à l’ENM à Paris les 20 et 21 mai 1997.

10. Idem.

11. L’occasion est rêvée pour brocarder, avec le Doyen Carbonnier (" Flexible droit ", LGDJ 1983, p. 307 et suivantes) la gloire usurpée du jugement de Salomon : au mieux, c’est un simple jugement avant dire droit, qui, aujourd’hui ne serait même pas compté dans la statistique et donc pour l’avancement, le véritable jugement au fond étant celui par lequel il attribue l’enfant à la " bonne " mère. Au pire, il s’agit d’une forfaiture puisque après avoir décidé de partager l’enfant en deux, Salomon modifie son jugement en attribuant l’enfant (entier) à la " bonne " mère.

12. Constatation générale des diverses juridictions de l’expropriation, au cours de la session précitée " Expropriation " (ENM, Paris, 20 et 21 mai 1997). à l’inverse, le volume des expropriations s’est considérablement réduit : à Paris, les ordonnances d’expropriation ont diminué de 36 % de 1990 à 1996, et les jugements de fixation d’indemnités de 80 %, et la Cour d’appel d’Aix-en-Provence, après avoir tenu jusqu’à deux audiences par semaine, n’en consacre plus qu’une par quinzaine.

13. Cf. note 1.

14. Christelle Bernasconi, Étude sur l’activité de la juridiction de l’expropriation du tribunal de grande instance de Nice, mémoire 1994 de licence à l’IUP de Sophia-Antipolis. Un travail similaire, actuellement en cours, englobera jusqu’à 1998 aux fins de publication des résultats sur dix ans.

15. Article L. 13-13 du Code de l’expropriation.

16. Article L. 13-8 du Code de l’expropriation.

17. Cf. note 12.

18. Cf. note 9.

19. Isaïe 40, 3, 4.

Source : "Association Des Etudes Foncières"

Par Association Aitaranui, mardi 1 avril 2003 à 10h50 :: Repères

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